TRIBUNALE ORDINARIO DI ANCONA
Prima Sezione Civile
Nel procedimento iscritto al n. r.g. 3081/2019 promosso da: A...
S... ricorrente;
Contro Comune di Ancona, resistente.
Il giudice dott. ssa Martina Marinangeli, a scioglimento della
riserva assunta all'udienza del 10 luglio 2019, ha pronunciato la
seguente ordinanza con ricorso depositato in data 13 maggio 2019 S...
A... ha domandato che venisse ordinata al sindaco del Comune di
Ancona l'immediata iscrizione del ricorrente nel registro anagrafico
della popolazione residente.
A sostegno della domanda cautelare il ricorrente ha dedotto che:
e' regolarmente soggiornante in Italia dal 20 giugno 2017 in
virtu' di permesso di soggiorno per richiesta asilo;
vive stabilmente nel Comune di Ancona dal 17 novembre 2018,
quando e' stato inserito presso le strutture di accoglienza per
richiedenti asilo operative nel territorio comunale;
in particolare, ha la stabile dimora presso la struttura di
via..., come attestato anche dalla cooperativa responsabile del
progetto di accoglienza;
in data 12 marzo 2019 ha formulato istanza di iscrizione
anagrafica presso il Comune di Ancona e l'ufficiale di stato civile
ha dichiarato l'istanza «irricevibile ed inefficace» sulla base della
seguente motivazione: «a norma dell'art. 4, comma 1-bis del decreto
legislativo n. 142 del 18 agosto 2015, cosi' come introdotto
dall'art. 13 del decreto-legge n. 113 del 5 ottobre 2018, convertito
in legge il 1º dicembre 2018, n. 132, il permesso di soggiorno
rilasciato per richiesta asilo non costituisce titolo per
l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 e dell'art. 6, comma 7 del decreto
legislativo 25 luglio 1998, n. 286»;
il rifiuto opposto dall'ufficiale di stato civile sarebbe
illegittimo in quanto il legislatore non ha posto chiaramente un
divieto generalizzato di iscrizione anagrafica per i richiedenti
asilo dotati di permesso di soggiorno e, in ogni caso, un tale
divieto sarebbe in contrasto con norme costituzionali e
sovranazionali che vietano qualsiasi discriminazione tra cittadini e
stranieri regolarmente soggiornanti;
la mancata iscrizione all'anagrafe della popolazione
residente pregiudica l'esercizio di tutta una serie di diritti
(quali: «eventuale iscrizione scolastica, sottoscrizione di un
contratto di lavoro, accesso alle misure di politica attiva del
lavoro ex art. 11, comma 1, lett c, decreto legislativo n. 150/2015,
apertura di un conto corrente su cui il datore di lavoro possa
versare il salario, ottenimento della patente di guida ex art.
118-bis 1 cds, determinazione valore ISEE per accedere a determinate
prestazioni sociali, decorrenza dei termini sia per il rilascio del
permesso per soggiornanti di lunga periodo..., sia per l'ottenimento
della cittadinanza italiana ex art. 9, 1 lettera f), legge n. 91/1992
ecc.») e pertanto, alla luce della entita' e natura dei diritti la
lesione del diritto all'iscrizione anagrafica sarebbe insuscettibile
di tutela per equivalente.
All'udienza del 10 giugno 2019 si e' costituito il Comune di
Ancona, chiedendo:
di essere estromesso dal giudizio, per essere il Ministero
dell'interno dotato di legittimazione passiva;
di sollevare questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 13, comma 1, lettera a), n. 2) del decreto-legge n.
113/2018 del 5 ottobre 2018, convertito in legge n. 132/2018, in
riferimento agli articoli 2, 3, 10, 16, 77, 97, 117 e 118 della
Costituzione;
in subordine, di rigettare la domanda.
A scioglimento della riserva assunta all'udienza, il giudice,
rammentando che ai fini della tutela ex art. 700 del codice di
procedura civile il periculum in mora non possa essere individuato in
astratto bensi' con riferimento ai pregiudizi cui il ricorrente in
concreto si espone in attesa del giudizio di merito, ha invitato il
ricorrente ad argomentare in ordine alla sussistenza di un
pregiudizio imminente ed irreparabile.
Con la memoria autorizzata il ricorrente ha evidenziato che, allo
stato attuale, in difetto di iscrizione anagrafica:
gli e' preclusa la stipula di un contratto lavorativo con
l'Associazione polisportiva dilettantistica «...», la cui stipula e'
subordinata alla condizione che il medesimo apra la partita I.v.a. e
consegua la patente di guida, incombenti entrambi che presuppongono
la titolarita' di una residenza anagrafica;
il ricorrente non ha possibilita' di stipulare altri
contratti di prestazione di lavoro occasionale (come disciplinati dal
decreto-legge n. 50/2017) in quanto gli stessi presuppongono la
registrazione presso la piattaforma telematica dell'INPS, la cui
procedura richiede indefettibilmente l'indicazione dell'indirizzo di
residenza;
gli e' preclusa l'iscrizione in qualita' di socio e
volontario all'Associazione Onlus «...», iscrizione che presuppone
l'indicazione della residenza anagrafica sia ai fini dell'acquisto
della qualita' di socio, che ai fini dell'iscrizione al libro dei
volontari per la stipula della polizza assicurativa, con conseguente
ostacolo al processo di integrazione del richiedente;
la mancanza di una residenza anagrafica ostacola l'apertura
di un regolare conto corrente bancario, con preclusione all'accesso
ai servizi bancari;
la residenza anagrafica ha rilevanza rispetto alla
maturazione dei requisiti necessari ad ottenere la cittadinanza
italiana, ai sensi dell'art. 9, lett f) della legge n. 91/1992, norma
che subordina l'ottenimento della cittadinanza alla residenza
protratta dello straniero sul territorio per almeno dieci anni.
Il Comune di Ancona, in punto di periculum in mora, ha invece
evidenziato che ogni pregiudizio sarebbe scongiurato dall'art. 5 del
decreto legislativo n. 142/2015 norma che garantirebbe, in ogni caso,
al richiedente asilo l'accesso a tutti i servizi previsti dal decreto
nonche' a quelli comunque erogati sul territorio nazionale.
All'udienza del 10 luglio 2019 la causa e' stata trattenuta in
riserva.
Ai fini della decisione appare opportuno esaminare analiticamente
le diverse questioni giuridiche, partendo dalla legittimazione
passiva della parte evocata in giudizio.
1. Sulla legittimazione passiva del Comune di Ancona
Questo giudice ritiene che il Comune di Ancona, in persona del
sindaco, sia dotato di legittimazione passiva nel presente giudizio.
Il comune convenuto in giudizio ha argomentato il difetto di
legittimazione passiva, in favore del Ministero dell'interno,
sostenendo che l'anagrafe e' servizio di competenza statale e il
sindaco ne esercita le funzioni quale ufficiale di governo in base
all'art. 14, decreto legislativo n. 267/2000, pertanto, lo stesso
agisce quale delegato del Ministero dell'interno e sarebbe
gerarchicamente sottoposto a quest'ultimo. L'azione del sindaco
sarebbe dunque imputabile non all'ente locale, ma allo Stato in
virtu' del rapporto organico.
E' pacifico che il sindaco curi il registro dell'anagrafe quale
ufficiale di governo. Il testo unico enti locali sul punto statuisce
quanto segue:
Art. 14 Art. 14 Compiti del comune per servizi di competenza
statale
1. Il comune gestisce i servizi elettorali, di stato civile, di
anagrafe, di leva militare e di statistica.
2. Le relative funzioni sono esercitate dal sindaco quale
ufficiale del Governo, ai sensi dell'art. 54.
3. Ulteriori funzioni amministrative per servizi di competenza
statale possono essere affidate ai comuni dalla legge che regola
anche i relativi rapporti finanziari, assicurando le risorse
necessarie.
Art. 54 (Attribuzioni del sindaco nelle funzioni di competenza
statale)
(...)
3. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, sovrintende,
altresi', alla tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e
agli adempimenti demandatigli dalle leggi in materia elettorale, di
leva militare e di statistica.
(...)
11. Nelle fattispecie di cui ai commi 1, 3 e 4, nel caso di
inerzia del sindaco o del suo delegato nell'esercizio delle funzioni
previste dal comma 10, il prefetto puo' intervenire con proprio
provvedimento.
12. Il Ministro dell'interno puo' adottare atti di indirizzo per
l'esercizio delle funzioni previste dal presente articolo da parte
del sindaco.
Il quadro normativo non delinea il rapporto tra sindaco e
Ministero dell'interno quale vero e proprio rapporto gerarchico, in
quanto l'intervento del Ministero e' confinato all'ipotesi di
«inerzia del Sindaco» (comma 11) o comunque alla promanazione di
«atti di indirizzo per l'esercizio delle funzioni» (comma 12).
Il Consiglio di Stato, con le sentenze n. 5047 e 5048 del 2016,
ha chiarito che dal fatto che al sindaco siano attribuiti poteri
quali ufficiale di governo non si puo' inferire la sussistenza di un
rapporto di gerarchia propria tra sindaco e Ministero dell'interno,
che consentirebbe a quest'ultimo di annullare gli atti posti in
essere dal primo nella veste di superiore gerarchico. Cio' in quanto,
un rapporto generico di vigilanza - quale quello che viene in rilievo
nel caso di specie - non sottrae la titolarita' della funzione
all'organo vigilato, che pertanto risponde in proprio degli atti
emessi nell'esercizio di poteri statali.
La sussistenza di un rapporto di vigilanza, nella materia oggetto
di giudizio, trova conferma nel regolamento dell'anagrafe della
popolazione residente (decreto del Presidente della Repubblica n.
223/1989).
Art. 52 Vigilanza del prefetto.
1. Il prefetto vigila affinche' le anagrafi della popolazione
residente e gli ordinamenti topografici ed ecografici dei comuni
della provincia siano tenuti in conformita' alle norme del presente
regolamento e che siano rigorosamente osservati le modalita' ed i
termini previsti per il costante e sistematico aggiornamento degli
atti, ivi compresi gli adempimenti di carattere statistico. 2. La
vigilanza viene esercitata a mezzo di ispezioni da effettuarsi,
almeno una volta all'anno in tutti i comuni, da funzionari della
prefettura appartenenti alle carriere direttiva e di concetto,
competenti in materia anagrafica e statistica. 3. L'esito
dell'ispezione deve essere comunicato all'Istituto centrale di
statistica.
Art. 54 Vigilanza esercitata dal Ministero dell'interno e
dall'Istituto centrale di statistica.
1. L'alta vigilanza sulla regolare tenuta delle anagrafi e'
esercitata dal Ministero dell'intero e dall'Istituto centrale di
statistica per mezzo di propri funzionari ispettori. 2. L'Istituto
centrale di statistica vigila, tra l'altro, affinche' da parte di
tutti i comuni siano adottati modelli conformi agli appositi
esemplari predisposti dall'Istituto stesso e promuove da parte dei
comuni l'adozione di sistemi organizzativi e funzionali dei servizi
anagrafici rispondenti ai progressi della tecnica amministrativa ed
alle esigenze dei servizi stessi.
La Cassazione a Sezioni Unite, peraltro, pronunciandosi
recentemente in materia di rifiuto di procedere alla trascrizione nei
registri dello stato civile di un provvedimento giurisdizionale
straniero - e pertanto in materia di stato civile, nella quale il
sindaco, al pari della materia dell'anagrafe, agisce quale ufficiale
di governo ai sensi dell'art. 14 TUEL sopra richiamato - ha statuito
che la relativa azione da' luogo ad una controversia di stato da
svolgersi «in contraddittorio con il sindaco, in qualita' di
ufficiale dello stato civile, ed eventualmente con il Ministero
dell'interno, legittimato a spiegare l'intervento in giudizio, in
qualita' di titolare della competenza in materia di tenuta dei
registri dello stato civile» (Cass. n. 12193/2019).
In conclusione, dunque, deve ritenersi sussistente la
legittimazione passiva del Comune di Ancona, in persona del sindaco,
quale soggetto che risponde in proprio degli atti emessi anche
nell'esercizio di poteri statali.
La questione circa la legittimazione passiva del Ministero e, in
particolare, circa l'eventuale titolarita' di una posizione di
litisconsorte necessario in un procedimento analogo a quello sub
iudice e' stata affrontata e risolta negativamente anche dal
Tribunale di Firenze in sede di reclamo avverso un'ordinanza resa ex
art. 700 del codice di procedura civile nel contraddittorio con il
solo Comune di Scandicci (ordinanza del 27 maggio 2019).
La Corte fiorentina ha concluso nel senso che il Ministero
dell'interno avrebbe potuto espletare intervento quale litisconsorte
facoltativo nel giudizio ex art. 700 del codice di procedura civile
in ragione del fatto che: «la circostanza che il Ministero degli
interni abbia la vigilanza sull'anagrafe, non determina affatto un
rapporto necessariamente consortile di diritto sostanziale: (...), la
titolarita' della funzione resta in capo al sindaco mentre il
rapporto generico di vigilanza in capo al Ministero non sottrae la
titolarita' della funzione all'organo vigilato, unico soggetto
individuato dalla legge a svolgere quel dato compito».
Ad abundantiam si puo' richiamare anche la copiosa giurisprudenza
amministrativa che ravvisa la legittimazione passiva del sindaco nei
ricorsi avverso le ordinanze contingibili ed urgenti - che si
rammenta vengono adottate dal medesimo quale ufficiale di governo -
«atteso che tale organo comunale anche ove eserciti il ridetto
potere, non dismette la sua natura di soggetto espressione
dell'amministrazione locale, la quale, infatti, risponde degli atti
posti in essere dal sindaco in siffatta qualita'» (Cfr. Tribunale
amministrativo regionale Campania n. 3011/2015, Tribunale
amministrativo regionale Roma n. 750/2011, Consiglio di Stato n.
3424/2010, Consiglio di Stato n. 4434/2008).
Per tutte le ragioni esposte, stante la legittimazione
processuale del sindaco e la natura ontologicamente celere del
giudizio cautelare, ritiene questo giudice di non dover estendere il
giudizio al Ministero dell'interno, portatore si' di un interesse
concreto alla partecipazione che ne legittimerebbe l'intervento, ma
non anche litisconsorte necessario.
2. Sul fumus boni iuris della tutela cautelare
Per quanto concerne lo scrutinio del fumus boni iuris, al fine di
stabilire se sussista un diritto ad ottenere l'iscrizione al registro
dell'anagrafe in capo al richiedente asilo titolare di permesso di
soggiorno, appare utile partire da un esame del quadro normativo.
La norma di riferimento, posta dal Comune di Ancona a fondamento
del rigetto della domanda e' l'art. 4, comma 1-bis del decreto
legislativo n. 142/2015, come modificato dall'art. 13, decreto-legge
n. 113/2018, in base al quale:
1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non
costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art.
6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Ai fini della comprensione del significato della disposizione
occorre dunque attingere alla norme richiamate, le quali dispongono
quanto segue.
2.1 Sul decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989 in
materia di iscrizione all'anagrafe.
Il decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989, normativa
deputata alla regolamentazione dell'iscrizione all'anagrafe,
individua puntualmente:
le dichiarazioni da rendere ai fini dell'ottenimento
dell'iscrizione all'anagrafe (art. 13);
i casi nei quali si puo' richiedere l'iscrizione anagrafica
(art. 7);
i soggetti che rendono le dichiarazioni e i presupposti
affinche' le possano rendere (art. 6);
gli accertamenti compiuti dall'ufficiale dell'anagrafe (art.
14).
L'art. 7 individua coloro che possono richiedere l'iscrizione
all'anagrafe della popolazione residente:
1. L'iscrizione nell'anagrafe della popolazione residente viene
effettuata:
a) per nascita, presso il comune di residenza dei genitori o
presso il comune di residenza della madre qualora i genitori
risultino residenti in comuni diversi, ovvero, quando siano ignoti i
genitori, nel comune ove e' residente la persona o la convivenza cui
il nato e' stato affidato;
b) per esistenza giudizialmente dichiarata;
c) per trasferimento di residenza dall'estero dichiarato
dall'interessato non iscritto, oppure accertato secondo quanto e'
disposto dall'art. 15, comma 1, del presente regolamento, anche
tenuto conto delle particolari disposizioni relative alle persone
senza fissa dimora di cui all'art. 2, comma terzo, della legge 24
dicembre 1954, n. 1228, nonche' per mancanza di precedente
iscrizione.
2. Per le persone gia' cancellate per irreperibilita' e
successivamente ricomparse devesi procedere a nuova iscrizione
anagrafica.
3. Gli stranieri iscritti in anagrafe hanno l'obbligo di
rinnovare all'ufficiale di anagrafe la dichiarazione di dimora
abituale nel comune di residenza, entro sessanta giorni dal rinnovo
del permesso di soggiorno, corredata dal permesso medesimo e,
comunque, non decadono dall'iscrizione nella fase di rinnovo del
permesso di soggiorno. Per gli stranieri muniti di carta di
soggiorno, il rinnovo della dichiarazione di dimora abituale e'
effettuato entro sessanta giorni dal rinnovo della carta di
soggiorno. L'ufficiale di anagrafe aggiornera' la scheda anagrafica
dello straniero, dandone comunicazione al questore.
Il trasferimento della residenza dall'estero, quindi, rientra tra
le ipotesi che danno diritto all'iscrizione anagrafica. Lo straniero,
peraltro, come si evince dal terzo comma, deve rinnovare la
dichiarazione di dimora abituale nel comune ogni volta che ottiene il
rinnovo del permesso di soggiorno.
Tutti coloro che richiedono l'iscrizione anagrafica devono
rendere delle dichiarazioni, di cui sono responsabili: l'art. 13
individua il contenuto della dichiarazione e l'art. 6 richiede che
colui che rende la dichiarazione comprovi la propria identita'
mediante un documento di riconoscimento.
L'art. 13 del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989
recita infatti:
1. Le dichiarazioni anagrafiche da rendersi dai responsabili
di cui all'art. 6 del presente regolamento concernono i seguenti
fatti:
a) trasferimento di residenza da altro comune o dall'estero
ovvero trasferimento di residenza all'estero;
b) (...);
L'art. 6 del decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989
recita:
1. Ciascun componente della famiglia e' responsabile per se'
e per le persone sulle quali esercita la potesta' la tutela delle
dichiarazioni anagrafiche di cui all'art. 13 (...);
2. (...);
3. Le persone che rendono dichiarazioni anagrafiche debbono
comprovare la propria identita' mediante l'esibizione di un documento
di riconoscimento.
A fronte delle dichiarazioni rese ai sensi dell'art. 13, in un
caso rientrante in quelli individuati dall'art. 7, da un soggetto
munito di documento di riconoscimento ai sensi dell'art. 6,
l'ufficiale dell'anagrafe accerta l'effettiva sussistenza dei
requisiti e procede all'iscrizione.
L'art. 18-bis prevede infatti:
1. L'ufficiale d'anagrafe, entro quarantacinque giorni dalla
ricezione delle dichiarazioni rese ai sensi dell'art. 13, comma 1,
lettere a), b) e c), accerta la effettiva sussistenza dei requisiti
previsti dalla legislazione vigente per la registrazione.
L'art. 19, nel prevedere uno specifico adempimento compiuto
dall'ufficiale dell'anagrafe, evidenzia un ulteriore requisito per
ottenere l'iscrizione ovvero quello della dimora abituale nel comune
in cui si chiede l'iscrizione:
2. L'ufficiale di anagrafe e' tenuto a verificare la
sussistenza del requisito della dimora abituale di chi richiede
l'iscrizione ((o la mutazione)) anagrafica. Gli accertamenti devono
essere svolti a mezzo degli appartenenti ai corpi di polizia
municipale o di altro personale comunale che sia stato formalmente
autorizzato, utilizzando un modello conforme all'apposito esemplare
predisposto dall' Istituto nazionale di statistica.
Per quanto concerne le persone che trasferiscono la propria
residenza dall'estero, l'art. 14 impone una ulteriore verifica ovvero
il possesso di un passaporto o un documento di natura equipollente.
1. Chi trasferisce la residenza dall'estero deve comprovare
all'atto della dichiarazione di cui all'art. 13, comma 1, lettera a),
la propria identita' mediante l'esibizione del passaporto o di altro
documento equipollente.
2.2 Sull'art. 6 del decreto legislativo n. 286/1998.
Compiuto lo scrutinio della normativa in materia di anagrafe deve
ora passarsi all'esame dell'art. 6 del decreto legislativo n. 286 del
1998, norma parimenti richiamata dall'art. 4, comma 1-bis, decreto
legislativo n. 142/2015 oggi oggetto di esame.
L'art. 6 del testo unico immigrazione recita quanto segue al
comma 7:
le iscrizioni e variazioni anagrafiche dello straniero
regolarmente soggiornante sono effettuate alle medesime condizioni
dei cittadini italiani con le modalita' previste dal regolamento di
attuazione. In ogni caso la dimora dello straniero si considera
abituale anche in caso di documentata ospitalita' da piu' di tre mesi
presso un centro di accoglienza. Dell'avvenuta iscrizione o
variazione l'ufficio da' comunicazione alla questura territorialmente
competente.
La disposizione pone quindi i seguenti principi:
lo straniero ha diritto alle iscrizioni anagrafiche alle
stesse condizioni del cittadino italiano;
affinche' cio' avvenga lo straniero deve essere regolarmente
soggiornante;
la dimora dello straniero si considera abituale quando e'
documentata la sua permanenza per piu' di tre mesi presso un centro
di accoglienza.
2.3 Sull'interpretazione dell'art. 4, comma l-bis, decreto
legislativo n. 142/2015 alla luce dei richiami normativi.
Chiarito il portato normativo richiamato dall'art. 4, comma
1-bis, decreto legislativo n. 142/2015, si puo' ora tornare allo
scrutinio della norma per comprenderne meglio il significato:
1-bis. Il permesso di soggiorno di cui al comma 1 non
costituisce titolo per l'iscrizione anagrafica ai sensi del decreto
del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, e dell'art.
6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.
Dall'esame delle norme richiamate si evince che le medesime non
richiedono espressamente alcun «titolo» ai fini della loro
operativita'.
La normativa in materia di anagrafe, infatti, pone quali
presupposti ai fini dell'operativita' dell'iscrizione delle
«dichiarazioni» che sono ricognitive di uno stato di fatto (nel caso
di specie, l'avvenuto trasferimento dall'estero) e richiede
«accertamenti» quale quello della dimora abituale. A sua volta, la
norma del testo unico immigrazione specifica quando la dimora di uno
straniero possa definirsi abituale e a quali condizioni lo straniero
possa ottenere l'iscrizione anagrafica.
A ben vedere, tuttavia, entrambe le normative hanno un minimo
comun denominatore, che si pone quale presupposto indefettibile per
l'operativita' delle stesse, e cioe' che lo straniero sia
regolarmente soggiornante sul territorio e che sia in possesso di' un
documento di riconoscimento.
La regolarita' del soggiorno e' infatti richiesta:
per l'operativita' dell'art. 6 testo unico immigrazione e
cioe' per ottenere l'iscrizione anagrafica alle stesse condizioni del
cittadino italiano;
per ottenere l'iscrizione stessa, dal momento che l'art. 7,
comma 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 223/1989 impone
allo straniero di rinnovare gli adempimenti al rinnovo del permesso
di soggiorno.
Il possesso di un documento di riconoscimento e' richiesto:
al fine di provare l'identita' per poter rendere le
dichiarazioni di cui all'art. 6 decreto del Presidente della
Repubblica n. 223/1989;
al fine di provare l'identita' per poter trasferire la
residenza dall'esterno ai sensi dell'art. 14, decreto del Presidente
della Repubblica n. 2237/1989.
Tanto premesso, e rimanendo sul piano di una interpretazione
letterale, e' evidente che l'espressione «il permesso di soggiorno
non costituisce titolo» si colora di un immediato significato e cioe'
il permesso di soggiorno non prova, a quei fini, la regolarita' del
soggiorno dello straniero in Italia e non costituisce documento di
riconoscimento.
Questa interpretazione letterale e' avallata dall'intero dettato
normativo dell'articolo in cui e' inserito il comma in discussione.
L'art. 4 del decreto legislativo n. 142/2015 si occupa, infatti,
di descrivere il permesso di soggiorno rilasciato al richiedente
asilo, circoscrivendone la valenza.
Da una parte, lo stesso e' titolo di legittima permanenza dello
straniero sul territorio nazionale, dall'altra e' un equipollente del
documento di riconoscimento.
La disposizione, dopo aver fissato la validita' del permesso per
la durata di sei mesi, rinnovabile alle condizioni ivi richiamate,
statuisce che il permesso di soggiorno va considerato documento di
riconoscimento ai sensi di legge (comma 1).
L'introduzione della disposizione oggetto di esame al comma
1-bis, allora, collocazione che non puo' essere casuale, non puo' che
confermare quanto gia' e' evidente e cioe' che ai soli fini della
disciplina dell'iscrizione all'anagrafe il permesso di soggiorno non
attesta la regolarita' del soggiorno dello straniero sul territorio e
non costituisce documento di riconoscimento.
Se cio' e' abbastanza evidente alla stregua di una
interpretazione letterale, trova ulteriore e decisivo avallo sulla
scorta dell'interpretazione teleologica.
E' noto a questo giudicante che il criterio letterale e' solo il
primo dei canoni ermeneutici alla stregua del quale va ricercato il
significato delle parole, non considerate isolatamente, ma secondo la
loro connessione e, anche in presenza di un significato chiaro,
l'interpretazione della norma va effettuata anche alla luce del
criterio funzionale fondato sul riferimento alla ragione della legge.
E' parimenti noto che con intenzione del legislatore non debba
intendersi la volonta' soggettiva di chi ha concorso ad emanare la
norma, ma l'intenzione obiettivizzata nella legge, alla stregua del
tramonto della teoria della volonta' soggettiva a favore di quella
oggettiva.
Orbene, ai fini dell'individuazione dell'intenzione del
legislatore deve farsi riferimento alla ratio della norma, cioe' lo
scopo al quale la norma risulta funzionalizzata, la sua ragione,
l'interesse specifico tutelato. A tale fine, i lavori preparatori o
le relazioni di accompagnamento delle leggi offrono argomenti dai
quali inferire la ragione obiettiva della norma.
La relazione di accompagnamento al decreto-legge n. 113/2018
espressamente statuisce sul punto: «il permesso di soggiorno per
richiesta asilo non consente l'iscrizione all'anagrafe dei residenti,
fermo restando che esso costituisce documento di riconoscimento (...)
l'esclusione dell'iscrizione anagrafica si giustifica per la
precarieta' del permesso per richiesta asilo e risponde alla
necessita' di definire preventivamente la condizione giuridica dello
straniero».
Il legislatore e' giunto quindi ad esplicitare la ratio di una
tale scelta di politica legislativa e la stessa risiede nell'esigenza
di definire quale sia la condizione giuridica dello straniero e se
cioe' abbia diritto o meno alla permanenza sul territorio nazionale a
seguito del riconoscimento di una delle forme di protezione
internazionale. Pertanto, il legislatore ha deliberatamente
postergato il diritto all'iscrizione anagrafica, all'esito del vaglio
della richiesta di protezione dello straniero.
Tale assunto e' ulteriormente confermato dalla circolare del
Ministero dell'interno del 18 ottobre 2018 che, un qualche rilievo,
seppure ad abundantiam riveste.
Infatti, la stessa, sebbene mero atto interno dell'apparato
amministrativo, non costituente fonte del diritto, e sebbene non
coeva all'emanazione della norma di legge, promana dal medesimo
organo costituzionale che ha esercitato la potesta' legislativa in
via d'urgenza mediante un decreto-legge che e' stato poi convertito
dal titolare formale del potere legislativo e fatto proprio. La
circolare espressamente statuisce: «il permesso di soggiorno per
richiesta di protezione internazionale di cui all'art. 4, comma 1,
del citato decreto legislativo n. 142/2015 non potra' consentire
l'iscrizione anagrafica».
Si richiama, sempre a corroborazione esterna di un risultato
interpretativo che si fonda in via prioritaria sul dato letterale, il
dossier n. 66/2 del 9 novembre 2018 redatto dal Servizio studi
ufficio ricerche sulle questioni istituzionali, giustizia e cultura
del Senato della Repubblica (Dossier reperibile dal sito web del
Senato della Repubblica) che, sebbene non assuma alcuna rilevanza
normativa, ne' vincoli l'attivita' dell'interprete, documenta
l'attivita' degli organi parlamentari.
Orbene, si cita quanto nello stesso riportato, nel rispetto di
quanto statuito in premessa dallo stesso dossier («la documentazione
dei servizi e degli uffici del Senato della Repubblica e della Camera
dei deputati e' destinata alle esigenze di documentazione interna per
l'attivita' degli organi parlamentari e dei parlamentari. Si declina
ogni responsabilita' per la loro eventuale utilizzazione o
riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti
originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a
condizione che ne sia citata la fonte»).
Il dossier da pag. 126 a pag. 129 esamina le modifiche in materia
di iscrizione anagrafica mettendo in evidenza, dopo i richiami
normativi che «la disposizione in esame deroga al principio espresso
nel testo unico per i titolari di un permesso di soggiorno per
richiesta asilo. Seconda la relazione illustrativa, l'esclusione
dell'iscrizione anagrafica si giustifica per la precarieta' del
permesso di soggiorno per richiesta asilo e risponde alla necessita'
di definire in via preventiva la condizione giuridica del
richiedente. In relazione alle modifiche previste dalla disposizione
in esame, va richiamato che l'iscrizione anagrafica e' comunque il
presupposto per l'esercizio di alcuni diritti sociali (...)».
Il risultato a cui conduce la mera attivita' di interpretazione
letterale e teleologica e' chiaro: il permesso di soggiorno per
richiedenti asilo non attesta la regolarita' del soggiorno ai fini
dell'iscrizione all'anagrafe della popolazione residente.
Acclarato il significato della disposizione, in seconda battuta,
si puo' poi discutere in ordine alla legittimita' costituzionale di
una tale previsione normativa che con una operazione di ortopedia va
a privare - solo a taluni fini, appunto quelli dell'iscrizione
all'anagrafe - il permesso di soggiorno dell'effetto ontologicamente
riconnesso al suo rilascio ovvero quello di attestare la regolarita'
del soggiorno dello straniero in Italia.
Appare impedito a questo giudice il ricorso ad altri canoni
interpretativi in quanto lo stesso sarebbe finalizzato a riconnettere
alla disposizione un significato diverso da quello che appare palese
alla luce del testo della norma e della intenzione del legislatore.
Una tale operazione finirebbe inevitabilmente per dare luogo ad
una interpretatio abrogans in palese contrasto con l'esercizio della
potesta' legislativa in capo all'organo a cio' deputato.
Ogni forma di interpretazione infatti non puo' mai disancorarsi
dal dato letterale e puo', al piu', giungere ad individuare un
risultato che, seppur prima facie non appariva riconducibile alla
lettera della norma, lo diventa ad una analisi piu' profonda.
2.4 Sul tentativo di una «interpretazione costituzionalmente
orientata».
Il tentativo di una interpretazione costituzionalmente orientata
e' stato condotto da alcuni tribunali di merito.
Il percorso logico seguito dal Tribunale di Bologna con
l'ordinanza del 2 maggio 2019, dal Tribunale di Firenze con
l'ordinanza del 18 marzo 2019, dal Tribunale di Genova con
l'ordinanza del 22 maggio 2019 e poi ribadito da altre corti di primo
grado segue sostanzialmente il seguente ragionamento:
l'art. 4, comma 1-bis decreto legislativo n. 142/2015 non
pone un divieto espresso di iscrizione all'anagrafe del richieste
asilo titolare del permesso di soggiorno;
la norma, infatti, si limita a dire che il permesso di
soggiorno «non costituisce titolo»;
da un esame della normativa in materia, si evince che il
permesso di soggiorno non e' «titolo» per l'iscrizione all'anagrafe
ma e' mera prova della regolarita' del soggiorno dello straniero sul
territorio;
il decreto legislativo n. 142/2015 all'art. 5-bis - come
introdotto dalla legge n. 46/2017 e poi abrogato dal decreto-legge n.
113/2018 - aveva introdotto una procedura semplificata di iscrizione
all'anagrafe del richiedente asilo:
Art. 5-bis Iscrizione anagrafica.
1. Il richiedente protezione internazionale ospitato nei centri
di cui agli articoli 9, 11 e 14 e' iscritto nell'anagrafe della
popolazione residente ai sensi dell'art. 5 del regolamento di cui al
decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223, ove
non iscritto individualmente.
2. E' fatto obbligo al responsabile della convivenza di dare
comunicazione della variazione della convivenza al competente ufficio
di anagrafe entro venti giorni dalla data in cui si sono verificati i
fatti.
3. La comunicazione, da parte del responsabile della convivenza
anagrafica, della revoca delle misure di accoglienza o
dell'allontanamento non giustificato del richiedente protezione
internazionale costituisce motivo di cancellazione anagrafica con
effetto immediato, fermo restando il diritto di essere nuovamente
iscritto ai sensi del comma 1.
tale procedura, in deroga alla disciplina ordinaria di iscrizione
all'anagrafe, prevedeva che fosse il responsabile del centro di
accoglienza che ospitava il migrante ad effettuare una comunicazione
all'ufficio dell'anagrafe e dunque che non fosse il diretto
interessato a richiedere l'iscrizione;
il decreto-legge n. 113/2018 dunque, da una parte ha abrogato
tale procedura di iscrizione semplificata, dall'altra, con la norma
oggi sub iudice, avrebbe ribadito che non vi e' alcun automatismo tra
rilascio del permesso di soggiorno e iscrizione all'anagrafe
(automatismo che era posto a fondamento dell'art. 5-bis sopra
richiamato);
la soluzione sarebbe avallata dal fatto che non vi e' stata
modifica all'art. 6 testo unico immigrazione in tema di parificazione
tra stranieri regolarmente soggiornanti e cittadini italiani ai fini
dell'iscrizione all'anagrafe.
Tale interpretazione, che tiene conto anche dell'evoluzione
normativa, canone ermeneutico sicuramente valido, non puo' essere
condivisa.
A parere di questo giudice, la stessa priva di significato la
portata innovativa della norma e conduce ad una interpretazione
abrogante, per le ragioni di seguito indicate:
la procedura di iscrizione semplificata e' stata abrogata con
una norma apposita, pertanto, non vi era la necessita' di ribadire il
difetto di automatismo tra rilascio del permesso di soggiorno ed
iscrizione all'anagrafe con una ulteriore disposizione. Tra tutti i
possibili significati riconducibili ad una norma, infatti, si deve
optare per quello che riconnette alla medesima un qualche effetto, se
esistente;
in ogni caso, pur assumendo quello indicato dai giudici di
merito richiamati come il significato della norma, non si comprende
quale sia il senso del richiamo all'art. 6 testo unico immigrazione,
laddove si afferma che il permesso di soggiorno non e' titolo ai
sensi di quella norma (la disposizione non si occupa affatto
dell'automatismo tra rilascio del permesso di soggiorno ed iscrizione
all'anagrafe, ma pone semplicemente la regolarita' del soggiorno
dello straniero quale condizione per la parificazione al cittadino ai
fini dell'applicazione della disciplina);
la mancata modifica dell'art. 6 testo unico immigrazione, che
viene evocata a riprova dell'applicazione della disciplina ordinaria
in materia di iscrizione all'anagrafe anche al richiedente asilo
titolare del permesso di soggiorno, non rileva in alcun modo. Anzi,
e' proprio l'art. 4, comma 1-bis, decreto legislativo n. 142/2015
che, quale norma di pari rango e posteriore, introducendo una deroga,
sottrae uno spazio applicativo all'art. 6 testo unico immigrazione,
escludendo che il permesso per richiesta asilo sia prova della
regolarita' del soggiorno ai fini della sua applicazione.
Per tutto quanto esposto non si puo' condividere
l'interpretazione prospettata nelle pronunce richiamate, secondo la
quale la norma in questione «sancisce l'abrogazione, non della
possibilita' di iscriversi al registro della popolazione residente
dei titolari di un permesso di soggiorno per richiesta asilo, ma sola
della procedura semplificata prevista nel 2017, che introduceva
l'istituto della convivenza anagrafica, svincolando l'iscrizione dai
controlli previsti per gli altri stranieri regolarmente residente e
per i cittadini italiani».
In ordine alla chiarezza del portato normativo si e' espresso
recentemente anche il Tribunale di Trento, con ordinanza dell'11
giugno 2019, statuendo che l'attuale assetto normativo preclude
l'iscrizione all'anagrafe al richiedente asilo titolare del permesso
di soggiorno.
Il provvedimento, in aderenza a quanto fino ad ora argomentato,
arriva addirittura ad affermare la «palese chiarezza della relativa
normativa richiamata, di cui all'art. 4, comma 1-bis della legge n.
142/2015, cosi' come modificato dall'art. 13 del decreto-legge n.
113/2018, che esclude, per tabulas, la possibilita' per il
richiedente protezione di ottenere l'iscrizione anagrafica nel
comune, ove e' di fatto residente».
La corte di merito, inoltre, richiama il palese significato della
norma quale limite per l'interprete: «Inoltre, si deve osservare che
una interpretazione della suddetta norma, in senso costituzionalmente
orientato, puo' effettuarsi alla condizione che il testo normativo da
applicare non venga del tutto stravolto, nel suo significato palese,
altrimenti effettuare operazioni di tal fatta, equivarrebbe a rendere
non applicabili norme, espungendole di fatto dall'ordinamento
giuridico, atto questo vietato all'operatore giuridico, dovendo,
semmai, il giudice sollevare questione di legittimita'
costituzionale, per violazione dei parametri della Carta
fondamentale».
Chiarita l'interpretazione della disposizione e chiarita
l'impossibilita' di riconnettere alla stessa un significato diverso
ed opposto a quello che conduce alla preclusione all'iscrizione
anagrafica, pena lo stravolgimento del dettato normativo, deve essere
effettuato un esame circa la compatibilita' della norma con
l'impianto costituzionale, tenuto conto che l'odierno resistente ha
invitato il giudice a sollevare eccezione di legittimita'
costituzionale della norma, sebbene limitandosi a richiamare i
parametri violati.
Alla luce dell'attuale assetto normativo la domanda cautelare
dovrebbe essere rigettata per difetto di fumus boni iuris, essendo
legittimo il diniego di iscrizione anagrafica opposto dal Comune di
Ancona. Tuttavia, laddove si dovesse ritenere non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale sollevata dal
resistente, si dovrebbe andare ad indagare il rapporto tra tutela
cautelare e sospensione del processo per rimessione della questione
alla Corte costituzionale.
Prima di passare allo scrutinio della legittimita' costituzionale
della norma e della possibilita' di sollevare questione di
legittimita' costituzionale nell'ambito del giudizio cautelare,
appare utile soffermarsi sulla sussistenza del periculum in mora
della tutela cautelare e cio' per due evidenti ragioni:
la prima risiede nel fatto che, laddove questo giudicante
dovesse escludere il periculum in mora, si imporrebbe il rigetto
della domanda cautelare a prescindere dalla sussistenza del fumus
boni iuris e sarebbe ultroneo soffermarsi sulla legittimita'
costituzionale della norma o meno e sulla conseguente possibilita' di
introdurre un incidente di legittimita' costituzionale, tenuto conto
che la questione sarebbe irrilevante ai fini del decidere;
la seconda risiede nel fatto che l'esame del periculum in
mora potra' gia' fornire elementi in ordine alla individuazione dei
diritti che risultano eventualmente compromessi dalla mancata
iscrizione all'anagrafe e quindi indizi che potranno risultare
eventualmente utili a vagliare la non manifesta fondatezza della
questione.
3. Sul periculum in mora
Come risulta dalla ricostruzione dello svolgimento del processo,
cui si rimanda, il ricorrente ha argomentato la sussistenza di un
periculum in mora dalla impossibilita' di esercitare diritti e
facolta', che presuppongono l'avvenuta iscrizione all'anagrafe dei
residenti, impossibilita' che dunque sarebbe foriera di un
pregiudizio non ristorabile per equivalente all'esito della
definizione di un eventuale giudizio di merito volto all'accoglimento
della domanda.
Nel ricorso introduttivo i pregiudizi sono stati indicati in via
astratta e con il richiamo a quanto asserito dalla giurisprudenza di
merito che ha evidenziato come la mancata iscrizione anagrafica
rischi di impedire l'esercizio effettivo di diritti di rilievo
costituzionale che potrebbero subire un pregiudizio irreparabile:
eventuale iscrizione scolastica;
sottoscrizione di un contratto di lavoro;
accesso alle misure di politica attiva del lavoro ex art. 11,
comma 1, lett c, decreto legislativo n. 150/2015;
apertura di un conto corrente su cui il datore di lavoro
possa versare il salario;
ottenimento della patente di guida ex art. 118-bis 1 cds.;
determinazione valore ISEE per accedere a determinate
prestazioni sociali;
decorrenza dei termini per il rilascio del permesso per
soggiornanti di lungo periodo;
decorrenza dei termini per l'ottenimento della cittadinanza
italiana ex art. 9, 1 lettera f), legge n. 91/1992 ecc.
Nella memoria autorizzata il ricorrente ha meglio argomentato in
ordine al caso concreto circa la sussistenza del periculum in mora,
che, alla luce delle deduzioni, nel caso di specie, appare pacifico.
Infatti, sotto il profilo del periculum non ci si deve
interrogare ne' in ordine alla legittimita' o meno del diniego di
iscrizione anagrafica, ne' in ordine alla legittimita' o meno della
preclusione all'esercizio dei diritti che ne conseguono, ma si deve
valutare se tale diniego stia impedendo medio tempore ed in attesa
del giudizio di merito l'esercizio di diritti o di facolta' che non
siano ristorabili per equivalente all'esito di un eventuale giudizio
di merito che stabilisca la illegittimita' del rifiuto.
La risposta in ordine alla ristorabilita' per equivalente dei
diritti e facolta' compromessi, nel caso concreto, e' negativa.
Allo stato attuale, la mancata iscrizione all'anagrafe - se
legittima o meno e' profilo distinto - preclude al ricorrente di
accogliere un'offerta lavorativa concreta, che presuppone che il
medesimo apra una partita I.v.a. e consegua la patente di guida,
incombenti preclusi dalla mancata iscrizione all'anagrafe.
L'impedimento all'esercizio dell'attivita' lavorativa,
finalizzata, da una parte, al mantenimento del ricorrente e,
dall'altra, al suo processo di integrazione, produce sicuramente un
pregiudizio non ristorabile per equivalente e non meramente
patrimoniale.
La mancata iscrizione impedisce, inoltre, di stipulare contratti
di lavoro occasionale, ai sensi del decreto-legge n. 50/2017, in
quanto al lavoratore e' richiesta una registrazione al portale
dell'I.N.P.S. che presuppone l'inserimento dei dati relativi alla
residenza, dichiarazione che non puo' essere resa dallo straniero in
difetto di iscrizione anagrafica. Di conseguenza, risulta precluso un
canale di accesso al lavoro.
Si deve rilevare, peraltro, come al ricorrente sia applicabile la
normativa in materia di protezione umanitaria, nell'ambito della
quale lo svolgimento dell'attivita' lavorativa costituisce un
indicatore del processo di integrazione della persona.
La mancata iscrizione all'anagrafe impedisce, inoltre, la
decorrenza del termine di dieci anni ex art. 9, legge n. 91/1992 ai
fini dell'ottenimento della cittadinanza italiana. Non e' errata
l'affermazione del ricorrente laddove si evidenzia che ogni giorno di
mancata iscrizione anagrafica e' sottratto al progressivo maturare
del requisito temporale.
Tanto premesso, va chiarito che la difesa del resistente ha
argomentato l'insussistenza di un periculum in mora dalla norma posta
dall'art. 5, comma 3 del decreto legislativo n. 142/2015, come
modificato dal decreto-legge n. 113/2018 che recita:
l'accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli
comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti e'
assicurato nel luogo di domicilio individuato ai sensi dei commi 1 e
2.
Secondo la prospettazione del resistente la suddetta norma
sarebbe utile a garantire l'accesso a tutte le prestazioni erogate
sul territorio nazionale dalla pubblica amministrazione ma anche dai
soggetti privati. La giurisprudenza di merito ha gia' evidenziato
come tale norma sembra «presentare un tratto meramente declamatorio e
non consentire comunque di coprire tutte le facolta' e le
possibilita' che in vari campi vengono ricondotte alla residenza,
anche al di fuori dei servizi pubblici. Appare ragionevole, allo
stato, ipotizzare la sua soccombenza di fronte alle disposizioni di
pari ragno che, invece, continuano a richiedere il requisito della
residenza anagrafica per l'accesso ai benefici di volta in volta
previsti» (Tribunale Firenze del 18 marzo 2019); «la locuzione
servizi previsti dal presente decreto e erogati sul territorio
nazionale non esaurisce infatti i diritti individuali fruibili dagli
individui in connessione con la loro residenza sul territorio
nazionale e rende comunque ingiustificatamente piu' grazioso il loro
esercizio» (Tribunale di Bologna del 2 maggio 2019).
La tesi sostenuta dai richiamati tribunali di merito appare
condivisibile in quanto il riferimento ai «servizi» limita di molto
la portata precettiva della norma e se, da una parte, assicura
l'accesso a servizi fondamentali quali quelli di tutela della salute,
dall'altra, non consente di surrogare il luogo di domicilio a quello
di residenza per ogni eventuale diritto o facolta' a questa
riconnesso dalla legge.
4. Sulla questione di legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma
1, lettera a), n. 2) del decreto-legge n. 113/2018 convertito in
legge n. 132/2018, che ha introdotto il comma 1-bis dell'art. 4,
decreto legislativo n. 142/2015
4.1. Sulla rilevanza della questione.
Ritenuto sussistente il requisito del periculum richiesto
dall'art. 700 del codice di procedura civile, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. dell'art. 13, comma 1, lettera
a), n. 2) del decreto-legge n. 113/2018 che ha introdotto l'art. 4,
comma 1-bis, decreto legislativo n. 142/2015 diviene rilevante nel
presente giudizio.
Il ricorrente, infatti, ha adito l'autorita' giudiziaria a
seguito del rigetto della domanda di iscrizione all'anagrafe della
popolazione residente pronunciato dall'ufficiale dell'anagrafe del
Comune di Ancona, il quale ha fatto applicazione della norma
sospettata di illegittimita' costituzionale.
Nella presente fase cautelare, quindi, il giudice e' chiamato a
pronunciare provvedimenti opportuni, facendo applicazione di quella
norma. Alla luce di tutto quanto sopra enunciato, si dovrebbe
giungere al rigetto della domanda cautelare per carenza del fumus
boni iuris, in applicazione della norma sospettata di illegittimita'
costituzionale.
Tuttavia, proprio il fondato dubbio sulla legittimita'
costituzionale della norma, legittima il giudice che deve farne
applicazione a sollevare la relativa questione.
Se, da un lato, la rilevanza della questione appare pacifica,
dall'altro, occorre soffermarsi sul rapporto tra tutela cautelare e
questione di legittimita' costituzionale sollevata in via incidentale
nell'ambito del relativo giudizio.
E' evidente, infatti, che l'ontologica celerita' del rito
cautelare entra in collisione con il meccanismo di sospensione del
processo per rimessione della questione al vaglio della Corte
costituzionale. L'interferenza tra i due giudizi non puo' essere
risolta accedendo alla soluzione che opta per la assoluta
incompatibilita' tra tutela cautelare e giudizio di legittimita'
costituzionale, in quanto e' evidente che la soluzione pecca per
eccessivo formalismo ed obbliga il giudice della cautela - deputato
per sistema a fornire una tutela a fronte di situazioni minacciate da
pregiudizio - a negare la tutela, facendo applicazione di una norma
sospettata di illegittimita' costituzionale.
Allo stesso tempo, in un sistema giuridico di sindacato
costituzionale accentrato, non appare percorribile neanche la
soluzione diametralmente opposta e cioe' quella del giudice che
concede la tutela, disapplicando la norma sospettata di
illegittimita' costituzionale. La richiamata soluzione eleverebbe il
giudice di merito a giudice delle leggi, dando spazio ad una vistosa
anomalia del sistema: si assisterebbe ad un esercizio di un potere
costituzionale riservato ad altro organo e l'efficacia inter partes
della pronuncia avrebbe dei riflessi in tema di trattamento
diversificato sul territorio. Si aggiunga, inoltre, che alla luce
della idoneita' del provvedimento ex art. 700 del codice di procedura
civile a conservare la sua efficacia, rientrando lo stesso nel novero
dei provvedimenti cautelari a strumentalita' attenuata, non vi
sarebbe la garanzia di un successivo giudizio di merito nel quale la
questione possa essere portata al vaglio della Corte costituzionale.
Una soluzione al problema, che questo giudicante ritiene di
condividere, trova origine nella giurisprudenza amministrava. Si
tratta della c.d. tutela cautelare a tempo ovvero la misura cautelare
viene concessa, in via provvisoria, condizionandone la conferma o la
revoca all'esito del giudizio di legittimita' costituzionale.
La soluzione, che prevede la scomposizione della fase cautelare
in una fase interinale, nella quale il giudice concede la cautela
fino alla decisione della Corte costituzionale, ed una seconda fase
nella quale il giudice si pronuncia in via definitiva, tenendo conto
dell'esito del giudizio costituzionale, consente, da un lato, di
preservare l'effettivita' e l'immediatezza della tutela cautelare e,
dall'altro, di scongiurare una pronuncia di inammissibilita' della
questione di legittimita' costituzionale per esaurimento della
potestas iudicandi del giudice rimettente.
D'altronde la scomposizione del giudizio in due fasi non e'
estranea neanche al processo civile: si pensi al meccanismo di cui
all'art. 669-sexies, comma 2 del codice di procedura civile.
La compatibilita' tra tutela cautelare e giudizio di legittimita'
costituzionale, nei termini anzidetti, ha superato il vaglio della
stessa Corte costituzionale, la quale ha ritenuto ammissibili
questioni di legittimita' costituzionale sollevate in via incidentale
nell'ambito di giudizi cautelari, sul presupposto che la tutela sia
stata concessa in via provvisoria proprio in ragione della non
manifesta infondatezza della questione.
Si richiama a tal fine un passaggio argomentativo della ordinanza
n. 25 del 2006 della Corte costituzionale: «deve respingersi
l'eccezione di inammissibilita' della questione sollevata
dall'Avvocatura generale dello Stato sul presupposto che, avendo
emesso il provvedimento cautelare richiestogli con l'appello proposto
avverso l'ordinanza di diniego del TAR, il Consiglio di Stato avrebbe
esaurito la potestas judicandi, quale ad esso compete nella sede
cautelare; che questa Corte ha piu' volte statuito che il giudice
amministrativo ben puo' sollevare questione di legittimita'
costituzionale in sede cautelare, sia quando non provveda sulla
domanda cautelare, sia quando conceda la relativa misura, purche'
tale concessione non si risolva, per le ragioni addotte a suo
fondamento, nel definitivo esaurimento del potere cautelare del quale
in quella sede il giudice amministrativo fruisce: con la conseguenza
che la questione di legittimita' costituzionale e' inammissibile -
oltre che, ovviamente, se la misura e' espressamente negata
(ordinanza n. 82 del 2005) - quando essa sia concessa sulla base di
ragioni, quanto al fumus boni juris, che prescindono dalla non
manifesta infondatezza della questione stessa (sentenza n. 451 del
1993); che la potestas judicandi non puo' ritenersi esaurita quando
la concessione della misura cautelare e' fondala, quanto al fumus
boni juris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, dovendosi in tal caso la sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato ritenere di carattere
provvisorio e temporaneo fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di legittimita' costituzionale (ex plurimis,
sentenze n. 444 del 1990; n. 367 del 1991; numeri 24, 30 e 359 del
1995; n. 183 del 1997; n. 4 del 2000)».
Tanto premesso, il principio enunciato dalla Corte
costituzionale, sebbene relativo ad ipotesi nelle quali la tutela
cautelare era di tipo sospensivo, si ritiene applicabile anche ai
casi di cautela di natura anticipatoria, come quella sub iudice.
Infatti, nel caso di specie, verrebbe concessa la misura
cautelare mediante l'ordine di iscrivere il ricorrente all'anagrafe
della popolazione residente, con riserva di confermare il
provvedimento o caducarlo, ordinando quindi la cancellazione
dell'iscrizione, all'esito del giudizio di costituzionalita'.
Non vi sarebbe alcun ostacolo normativo, dal momento che l'art.
700 del codice di procedura civile, peraltro, attribuisce al giudice
il potere di adottare «i provvedimenti d'urgenza che appaiono,
secondo le circostanze piu' idonei».
La concessione del provvedimento anticipatorio, inoltre, per la
natura dell'iscrizione all'anagrafe della popolazione residente, non
determinerebbe effetti irreversibili - non suscettibili di successiva
modifica - ma garantirebbe l'iscrizione almeno fino all'esito del
giudizio di legittimita' costituzionale, momento nel quale si
stabilira' se confermare definitivamente la misura o disporne la
cancellazione.
In applicazione del principio avallato dalla Consulta, pertanto,
la questione di legittimita' costituzionale sarebbe ammissibile
poiche' la misura cautelare verrebbe provvisoriamente concessa
proprio sul presupposto esclusivo secondo cui si ritiene non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale.
Va rilevato, infine, che l'eventuale esclusione della c.d. tutela
cautelare a tempo per le misure cautelari di natura anticipatoria
determinerebbe un irragionevole discrimine rispetto a quelle di
natura sospensiva, che non si giustificata alla luce delle ragioni
richiamate.
Si evidenzia, tra l'altro, che la Corte di Giustizia dell'Unione
europea, con pronunce risalenti, si e' pronunciata in modo favorevole
rispetto all'analoga ipotesi della possibilita' per i giudici che
sollevano rinvio pregiudiziale di adottare misure cautelari
provvisorie durante il tempo necessario alla pronuncia della Corte,
evidenziando come tale possibilita' fosse da estendere anche alle
misure di natura anticipatoria (Cfr. CGUE 9 settembre 1995 C-465/93).
4.2. Sulla non manifesta infondatezza.
Occorre premettere che il resistente, nel presente giudizio, ha
eccepito l'illegittimita' costituzionale della norma limitandosi ad
indicare la disposizione di legge viziata da illegittimita'
costituzionale e le disposizioni della Costituzione che si assumono
violate. In particolare, il Comune di Ancona ha individuato i
seguenti parametri: 3, 10, 16, 77, 97, 117 e 118 Cost..
L'art. 23 della legge n. 87 del 1953, al comma secondo, peraltro,
consente anche al giudice di sollevare ex officio questione di
legittimita' costituzionale delle norme che e' chiamato ad applicare.
Sotto il primo profilo la non manifesta infondatezza costituisce
un filtro e comporta per il giudice che la questione debba essere
sollevata ogni qualvolta non si presenti, cosi' come dedotta dalle
parti, palesemente infondata.
Nel caso del rilievo ex officio l'integrazione della non
manifesta infondatezza non si risolve in un filtro tra le parti e la
Corte costituzionale ma coincide con l'impossibilita' di dare una
interpretazione compatibile con la Costituzione.
Tanto premesso, si ritiene la questione non manifestamente
infondata.
Ai sensi dell'art. 43 del codice civile la residenza e' il luogo
in cui la persona ha la dimora abituale, cioe' il luogo in cui il
soggetto vive la quotidianita' dei suoi interessi e della propria
famiglia. L'atto con il quale si stabilisce la residenza e' un atto
giuridico in senso stretto nel quale cioe' l'elemento soggettivo non
rileva in se' ma si deve manifestare in un comportamento che, alla
stregua della valutazione sociale, corrisponde ad effettiva
abitazione abituale in un certo luogo («La residenza di una persona
e' determinata dalla sua abituale e volontaria dimora in un
determinato luogo, cioe' dall'elemento obiettivo della permanenza in
tale luogo e dall'elemento soggettivo dell'intenzione di abitarvi
stabilmente, rivelata dalle consuetudini di vita e dallo svolgimento
delle normali relazioni sociali» Cassazione n. 1738/1986).
L'iscrizione al pubblico registro anagrafico tenuto presso ogni
comune ha mero valore pubblicitario e, senz'altro, non costitutivo in
quanto e' noto che l'effettiva residenza di una persona puo' essere
accertata con ogni mezzo, anche contro le risultanze anagrafiche.
L'iscrizione anagrafica pertanto ha mero valore ricognitivo di
una situazione di fatto che esiste a prescindere dalla sua
manifestazione formale. La preclusione all'iscrizione, pertanto, si
risolve in un ostacolo ad ottenere la pubblicizzazione di uno stato
di fatto, che si pone a presupposto di esercizio di una molteplicita'
di diritti e di facolta', sia nell'ambito del settore pubblico, che
nell'ambito del settore privato.
Se da una parte l'iscrizione anagrafica, in quanto priva di
valore costitutivo, puo' apparire una mera formalita' senza rilievo,
dall'altra, nel fondare la presunzione di corrispondenza alla realta'
effettiva circa il luogo di stabile dimora di un soggetto, assurge a
strumento di primaria importanza, laddove, tanto nel settore
pubblico, quanto nel settore privato, si consente di dare prova della
propria residenza mediante il richiamo alla dichiarazione anagrafica.
La preclusione all'iscrizione, allora, e' ostacolo dapprima alla
pubblicita' di una situazione di fatto e, secondariamente, alla
possibilita' di fornirne la relativa prova ai fini dell'esercizio di
diritti e facolta' o dell'accesso a servizi pubblici o privati.
La giurisprudenza ha, infatti, chiarito che lo strumento
dell'anagrafe «e' predisposto nell'interesse sia della pubblica
amministrazione, sia dei singoli individui. Sussiste, invero, non
soltanto l'interesse dell'amministrazione ad avere una relativa
certezza circa la composizione ed i movimenti della popolazione (...)
ma anche l'interesse dei privati ad ottenere le certificazioni
anagrafiche ad essi necessarie per l'esercizio dei diritti e politici
e, in generale, per provare la residenza e lo stato di famiglia»
(Cass. n. 449/2000).
Tanto premesso, si rammenta che la preclusione all'iscrizione
anagrafica e' stata giustificata dalla relazione illustrativa al
decreto-legge con la precarieta' del soggiorno del migrante e con la
necessita' di definire in via prioritaria la sua condizione
giuridica.
La medesima argomentazione e' stata recepita dell'ordinanza del
Tribunale di Trento che ha escluso profili di illegittimita'
costituzionale della norma proprio con il richiamo alla diversa
condizione dello straniero.
La considerazione se, prima facie, puo' apparire condivisibile,
ad un esame piu' attento non lo e'.
Il soggiorno dello straniero richiedente asilo, legittimato dal
rilascio del relativo permesso, e' pacificamente non di breve durata.
I tempi di accertamento delle condizioni che costituiscono
presupposto del riconoscimento della protezione internazionale che
includono il procedimento dinanzi alle commissioni territoriali,
l'eventuale impugnativa dinanzi al Tribunale e poi in Cassazione sono
di gran lunga superiori al tempo minimo necessario per poter definire
il luogo in cui lo straniero ha fissato la propria dimora come
abituale.
Tra i parametri di legge che si possono utilizzare al fine di
riconoscere l'abitualita' di una dimora, vi e' sicuramente l'art. 6
testo unico immigrazione che fissa a tal fine il termine di tre mesi.
Di conseguenza, se da una parte e' vero che la condizione del
richiedente asilo e' precaria, dall'altra, e' parimenti vero che il
suo soggiorno si protrae legittimamente sul territorio per tempi che
superano sempre almeno la durata annuale, tempi nei quali viene
impedita la pubblicizzazione e la prova di una residenza che, di
fatto, viene acquisita.
E' noto che al legislatore e' consentito dettare norme che
regolino l'ingresso e la permanenza dei cittadini extracomunitari nel
nostro paese purche' non palesemente irragionevoli e non contrastanti
con obblighi internazionali. Sul punto, la Corte costituzionale ha
piu' volte ribadito il principio secondo cui il legislatore puo'
subordinare l'erogazione di determinate prestazioni alla circostanza
che lo straniero sia soggiornante con un titolo non episodico e non
di breve durata (Cfr. Corte costituzionale n. 306/2008). Nel caso in
esame, il legislatore sembra aver riservato un trattamento deteriore
in riferimento ad uno straniero, legalmente soggiornante ma con
titolo che non e' ne' episodico, ne' di' breve durata.
I dubbi di legittimita' costituzionale della norma censurata
appaiono quindi non manifestamente infondati con riferimento ai
seguenti parametri costituzionali.
Il primo parametro rispetto al quale si ritiene fondato il dubbio
di legittimita' e' rappresentato dall'art. 2 della Costituzione.
L'impossibilita' per lo straniero richiedente asilo di ottenere
la certificazione anagrafica in ordine alla sua dimora abituale
comporta, per le ragioni enunciate, una condizione di minorazione
generale della sua persona la quale si vede impossibilitata a dare
prova di una condizione di fatto esistente (la dimora abituale).
Tale limite si traduce in una preclusione all'accesso a tutti
quei diritti, facolta' e servizi che elevano tale prova a requisito
costitutivo, interponendo quindi seri ostacoli allo sviluppo della
persona come singolo e nelle formazioni sociali.
In secondo luogo, la questione di legittimita' costituzionale
appare non manifestamente infondata con riferimento all'art. 3 della
Costituzione sotto plurimi aspetti.
Appare violato, in primo luogo, il principio di ragionevolezza,
in quanto il legislatore con la norma censurata ha privato, al solo
fine di impedire l'iscrizione anagrafica, il «permesso di soggiorno»,
documento deputato al precipuo fine di attestare la regolarita' del
soggiorno di uno straniero sul territorio, della sua ontologica
natura ovvero della sua capacita' di provare la legittima permanenza
sul territorio nazionale.
Il principio di ragionevolezza puo' dirsi rispettato solo laddove
esista una «causa normativa» della suddetta differenziazione che, nel
caso di specie, non puo' essere ravvisata nella «precarieta' della
condizione giuridica dello straniero» in quanto tale precarieta' non
corrisponde ad un soggiorno di breve durata.
La soluzione adottata dal legislatore appare quindi
sproporzionata rispetto al fine: il legislatore avrebbe dovuto
selezionare i diritti ed i servizi rispetto ai quali si legittima una
preclusione all'accesso da parte del richiedente asilo e non anche
precludere indiscriminatamente ogni facolta' - in ambito pubblico e
privato - che si riconnette al possesso della residenza anagrafica,
etichettando il soggiorno del richiedente asilo come «soggiorno
irregolare» solo a taluni fini.
L'intervento sproporzionato rispetto al fine perseguito e'
rivelato da una contraddizione in cui e' caduto lo stesso
legislatore, palesando un ulteriore profilo di irragionevolezza.
Da un lato infatti, il legislatore ha previsto che il permesso di
soggiorno per richiesta asilo consente di svolgere attivita'
lavorativa (Cfr. art. 22 decreto legislativo n. 142/2015 «Il permesso
di soggiorno per richiesta asilo di cui all'art. 4 consente di
svolgere attivita' lavorativa, trascorsi sessanta giorni dalla
presentazione della domanda, se il procedimento di esame della
domanda non e' concluso ed il ritardo non puo' essere attribuito al
richiedente») - riconoscendo quindi l'importanza di tale profilo non
solo ai fini del sostentamento dello straniero, ma anche ai fini
della sua integrazione nel tessuto sociale - dall'altro, con la
preclusione all'iscrizione all'anagrafe della popolazione residente,
ha impedito al titolare di permesso di soggiorno di interloquire con
l'ente deputato alla gestione ed alla ricerca di occasioni
lavorative. La mancata iscrizione all'anagrafe, infatti, preclude
l'accesso alle politiche attive del lavoro di cui all'art. 11 decreto
legislativo n. 150/2015, politiche riservate per espressa previsione
di legge ai residenti sul territorio (Cfr. art. 11, comma 3, lettera
c), decreto legislativo n. 150/2011), cosi' come preclude
l'inserimento del titolare del permesso per richiesta asilo nel
sistema informativo unitario delle politiche del lavoro che prevede
la formazione di una scheda anagrafica del lavoratore (Cfr. art. 13,
decreto legislativo n. 150/2011). Allo stesso tempo, e' preclusa la
possibilita' di stipulare contratti di lavoro di prestazione di
lavoro occasionale, come disciplinati dal decreto-legge n. 50/2017 e
dal decreto-legge n. 87/2018, in quanto al lavoratore privo di
residenza e' preclusa la registrazione al portale telematico
dell'I.N.P.S..
In definitiva, quindi, il diritto al lavoro che e' stato
riconosciuto anche ai titolari di permesso di soggiorno per richiesta
asilo risulta compromesso dagli ostacoli che la norma sub iudice -
impedendo l'acquisizione di una residenza formale - frappone tra il
lavoratore e i canali di accesso alle occasioni lavorative, con
evidenti profili di irragionevolezza.
Appare poi violato il principio di eguaglianza e non
discriminazione, sub specie di diversita' di trattamento a fronte di
situazioni eguali.
L'impossibilita' per il richiedente asilo di ottenere la
ricognizione anagrafica, a fronte della sussistenza del requisito
costitutivo della residenza ovvero la dimora abituale, si estrinseca
in un trattamento deteriore non giustificato rispetto al cittadino
italiano ma anche e soprattutto rispetto allo straniero regolarmente
soggiornante con altro titolo.
La «precarieta'» della sua condizione giuridica, infatti, non
pare giustificare il diverso trattamento, dal momento che, per le
ragioni gia' individuate, tale precarieta' non equivale ad una breve
durata del soggiorno legittimo sul territorio nazionale e pertanto
non inficia il presupposto posto a base della residenza e cioe' la
dimora abituale nel suo elemento oggettivo e soggettivo.
La discriminazione e' ancora piu' evidente rispetto agli altri
stranieri regolarmente soggiornanti e cioe' muniti di permesso di
soggiorno di altro tipo. Rispetto a quest'ultimi, addirittura,
l'ingiustificato trattamento deteriore puo' risultare piu' marcato
poiche' gli stessi non incontrano limitazioni nell'accesso alle
iscrizioni anagrafiche e possono ottenerle con il decorso del tempo
minimo necessario a considerare la loro dimora come abituale, anche a
fronte di un soggiorno temporalmente ridotto rispetto a quello dei
richiedenti asilo.
La precarieta' della condizione giuridica dello straniero
richiedente asilo e' senz'altro un elemento discretivo rispetto alla
condizione del cittadino o di un altro straniero titolare di un
permesso di altro tipo, ma la stessa puo' e deve avere un peso
esclusivamente rispetto a questioni nelle quali la suddetta
precarieta' entra in collisione con gli effetti di una situazione
giuridica da riconoscere.
Rispetto al diritto a vedersi riconosciuta mediante
certificazione anagrafica la propria dimora abituale, la precarieta'
della condizione giuridica non esplica nessuno effetto e non
giustifica l'impossibilita' di ottenere prova di una residenza che e'
effettivamente abituale e che puo' protrarsi anche per anni.
Peraltro, non possono invocarsi neanche esigenze di certezza delle
risultanze anagrafiche, poiche' l'art. 7, comma 3, decreto del
Presidente della Repubblica n. 223/1989 - laddove pone l'obbligo di
rinnovare la dichiarazione di dimora abituale entro sessanta giorni
dal rinnovo del permesso di soggiorno e statuisce che l'ufficiale
dell'anagrafe aggiorna la scheda anagrafica dello straniero -
assicura un meccanismo di cancellazione della residenza laddove il
permesso di soggiorno non dovesse essere rinnovato.
Infine, dubbi di legittimita' costituzionale si avanzano anche in
riferimento alla violazione dell'art. 117, comma 1 della Costituzione
in relazione all'art. 2, protocollo n. 4 della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo in base al quale «chiunque si trovi legalmente
nel territorio di uno Stato ha diritto alla liberta' di movimento e
alla liberta' di scelta della residenza in quel territorio» nonche'
all'art. 117, comma 1 in relazione all'art. 12 del Patto sui diritti
internazionali civili e politici «Ogni individuo che si trovi
legalmente nel territorio di uno Stato ha diritto alla liberta' di
movimento e alla liberta' di scelta della residenza in quel
territorio».